Bộ Tư pháp trả lời kiến nghị Về hướng dẫn cụ thể các trường hợp ban hành văn bản QPPL thuộc các khoản tại Điều 27 Luật Ban hành văn bản QPPL

Bộ Tư pháp trả lời như sau:

Thời gian qua, một số địa phương đã có Công văn gửi Bộ Tư pháp đề nghị hướng dẫn áp dụng Điều 27 của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (sau đây gọi là Luật Ban hành văn bản QPPL), trên cơ sở đó, Bộ đã có Công văn hướng dẫn các địa phương đó như sau:

1. Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 1 Điều 27)

Việc giao quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản quy phạm pháp luật (văn bản QPPL) của cơ quan nhà nước cấp trên là việc ủy quyền ban hành văn bản QPPL, trong đó quy định cụ thể cơ quan được ủy quyền và nội dung công việc được ủy quyền.

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Ban hành văn bản QPPL) và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) không định nghĩa “văn bản quy định chi tiết”. Tuy nhiên, Luật và Nghị định đã có một số quy định liên quan đến văn bản quy định chi tiết như quy định về các trường hợp cần giao quy định chi tiết, yêu cầu về nội dung, thời hạn ban hành, hiệu lực của văn bản quy định chi tiết … Cụ thể, khoản 1 Điều 11 của Luật Ban hành văn bản QPPL quy định: “... Trong trường hợp văn bản có điều, khoản, điểm mà nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác cần quy định chi tiết thì ngay tại điều, khoản, điểm đó có thể giao cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết...”. Theo quy định này, việc ủy quyền ban hành văn bản quy định chi tiết phải được quy định ngay tại điều, khoản, điểm của văn bản QPPL và giao quy định chi tiết (nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật và những nội dung khác) phải cụ thể, không phải là nội dung hướng dẫn hay biện pháp tổ chức thi hành văn bản chung chung.

Căn cứ quy định nêu trên thì nghị quyết của Hội đồng nhân dân (HĐND) cấp tỉnh quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên được hiểu là nghị quyết để quy định chi tiết những nội dung được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở Trung ương (luật; nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội; nghị định của Chính phủ…), tại điều, khoản, điểm của văn bản QPPL giao quy định chi tiết phải nêu rõ cơ quan được ủy quyền ban hành văn bản là HĐND cấp tỉnh và nội dung giao HĐND cấp tỉnh quy định chi tiết.

2. Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên (khoản 2 Điều 27)

Khoản 1 Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương…”. Việc thi hành Hiến pháp, pháp luật tại địa phương có thể được bảo đảm bằng nhiều biện pháp khác nhau, trong đó có việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương để bảo đảm thi hành. Do vậy, khoản 2 Điều 27 của Luật Ban hành văn bản QPPL  quy định: “Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên”.

Như vậy, ngoài ban hành nghị quyết để quy định chi tiết nội dung được giao trong văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định tại khoản 1, HĐND cấp tỉnh còn ban hành nghị quyết quy phạm để quy định chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên tại địa phương theo quy định tại khoản 2 Điều 27 của Luật năm 2015.

3. Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương (khoản 3 Điều 27)

Việc HĐND cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng an ninh ở địa phương là trường hợp ban hành văn bản thuộc thẩm quyền riêng của địa phương, được phân quyền theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019). Căn cứ theo quy định của Hiến pháp, Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (được sửa đổi, bổ sung năm 2019) thì HĐND cấp tỉnh được ban hành nghị quyết quy định biện pháp nhằm phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng an ninh ở địa phương. Các biện pháp này phụ thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của mỗi địa phương và việc ban hành nghị quyết quy định các biện pháp này là nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh cho địa phương đó.

Điểm khác nhau giữa nghị quyết tại khoản 2 và nghị quyết tại khoản 3 Điều 27 của Luật năm 2015 là nghị quyết tại khoản 2 thuộc trách nhiệm phải ban hành để bảo đảm việc thi hành một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, còn nghị quyết tại khoản 3 được ban hành theo thẩm quyền riêng, độc lập của HĐND cấp tỉnh nhằm mục đích phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh.

4. Về thẩm quyền của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh ban hành nghị quyết quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương (khoản 4 Điều 27)

Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định số 34/2016/NĐ-CP (được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 154/2020/NĐ-CP) không định nghĩa “biện pháp có tính chất đặc thù”.  Tuy nhiên, thực tiễn thi hành cho thấy “biện pháp có tính chất đặc thù” là biện pháp để giải quyết những vấn đề riêng biệt của địa phương phát sinh từ thực tiễn, phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội nhằm phát huy tiềm năng, lợi thế hoặc hạn chế, khắc phục những điểm bất lợi của địa phương đó. Để xác định đâu là biện pháp có tính chất đặc thù, cần căn cứ vào các văn bản QPPL hiện hành của cơ quan nhà nước ở Trung ương để xác định biện pháp đó đã được quy định để áp dụng chung cho cả nước hay chưa; nếu biện pháp đó chưa được quy định và xuất phát từ thực tiễn địa phương cần thiết phải ban hành để giải quyết các vấn đề riêng biệt của địa phương thì đó là biện pháp có tính chất đặc thù. Việc quy định các biện pháp có tính chất đặc thù ở địa phương phải bảo đảm phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; không trái với Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành.

Một điểm cần chú ý là: Theo quy định của Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Luật năm 2020) thì khoản 1, 2 và 3 của Điều 27 không phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách còn khoản 4 bắt buộc phải lập đề nghị xây dựng theo quy trình chính sách.

Kim Yến